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馮升波：能源改革要堅持政府和市場兩手發力

2021年是“十四五”開局之年，是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的起步期，是繼續破除體制機制障礙推進經濟高質量發展的攻堅期。2021年也被稱為“碳中和”元年，錨定“雙碳”目標，堅持政府和市場兩手發力，深化能源體制改革，逐步形成有效的激勵約束機制。

1.發展和改革相互促進，頂層文件明確目標方向

按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，能源領域不斷深化市場化改革，著力還原能源商品屬性，努力發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，不斷為市場主體營造公平競爭的制度環境。2021年前后相繼出臺的頂層設計文件為能源領域深化改革創造了良好環境。  

加快完善社會主義市場經濟體制。《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》相繼印發實施，就完善社會主義市場經濟體制和關鍵領域改革作出重大部署。提出“以完善產權制度和要素市場化配置為重點，全面深化經濟體制改革，加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”的總體要求，對于能源領域則強調要嚴格監管自然壟斷環節，加快實現競爭性環節市場化，構建有效競爭的電力市場，健全競爭性油氣流通市場。能源市場是我國社會主義市場經濟的重要組成，深化能源領域市場化改革是加快完善我國社會主義市場經濟、優化要素市場化配置的內在需要。  

做好碳達峰碳中和工作。2020年中央經濟工作會議提出，加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。2021年政府工作報告在明確上述要求的同時，要求相關部門扎實做好優化產業結構和能源結構，推動煤炭清潔高效利用，大力發展新能源，在確保安全的前提下積極有序發展核電推動資源節約高效利用。經充分思考醞釀出臺的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》進一步對能源領域健全法律法規標準和市場化機制做出明確安排。

2.高標準能源市場體系持續建設，能源治理效能不斷提升

市場結構逐步優化。區分自然壟斷環節和競爭性環節，進一步放開競爭性領域市場準入，支持各類市場主體依法平等進入負面清單以外的能源領域，初步形成多元化市場主體參與的格局。深化油氣勘查開采管理體制改革，對境內注冊內外資公司開放油氣勘查開采，在全國范圍內探索油氣探礦權競爭機制，提高油氣資源配置效率。支持符合條件的企業參與原油進口、成品油出口。推進油氣管網運營機制改革，提高油氣資源配置效率。有序放開配售電業務，配電環節引入多元投資主體，售電環節引入競爭，深化電網企業主輔分離。

市場交易體系逐步健全。推進能源交易體制改革，完善市場化交易機制，建設統一開放、競爭有序的能源市場體系。搭建能源交易平臺，組建全國和區域性煤炭、石油、電力交易中心，促進能源市場化交易。逐步建立煤炭行業產能置換、中長期合同等機制，構建上下游產業互利共贏發展格局。持續推進天然氣產供儲銷體系建設，完善油氣進出口管理體制。在放開鋼鐵、水泥等4個重點行業發用電計劃試點基礎上，全面放開經營性電力用戶發用電計劃，有序推動工商業用戶參與電力市場交易。推動電力現貨市場建設試點地區開展連續結算試運行，全國首批8個試點陸續投入更長周期的結算試運行，山西全年完成3次中長期和8次現貨結算試運行，是全國不間斷運行時間最長的電力現貨市場，第二批6個現貨試點正式啟動，逐步形成以中長期交易為主、現貨交易為補充的能源市場交易體系，不斷擴大原油、煤炭等期貨產品交易規模。推動電力輔助服務市場范圍不斷擴大，實現調峰資源更大范圍的優化配置。

市場決定能源價格的機制逐步完善。一是有序放開競爭性環節價格。有序放開全部燃煤發電電量上網電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍，平穩推進以競爭性招標方式確定新建光伏、風電項目上網電價，推動跨省跨區按照“風險共擔、利益共享”原則協商或通過市場化方式形成送電價格，有序推動工商業用戶通過市場化方式形成用電價格。縮短成品油調價周期，建立油價調控風險準備金，放開液化石油氣、非常規天然氣及液化天然氣氣源價格。進一步理順非居民用氣價格，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場形成。二是逐步建立輸配價格監管體系。按照“準許成本+合理收益”原則，合理制定電網、天然氣管網輸配價格。實施成本監審、輸配電政府定價，探索實施配電網激勵性定價，完成兩輪輸配電成本監審和電價核定。改革天然氣管道運輸定價機制，強化配氣價格監管，開展成本監審，構建起天然氣輸配領域全環節價格監管體系。三是創新和完善促進綠色發展價格機制。對高耗能、高污染、產能嚴重過剩行業用電實行差別化電價政策，全面推行階梯電（氣）價制度，完善峰谷分時電價政策，建立尖峰電價機制，健全季節性電價機制，開展清潔能源消費替代與可再生能源電力消納相結合的綠色電力交易，降低綠色電價，進一步完善抽水蓄能價格形成機制，健全新型儲能價格機制。

能源治理能力和體系建設逐步加強。一是完善能源法律體系。推進能源領域法律及行政法規制訂修訂工作，加強能源領域法律法規實施監督檢查，加快電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等領域規章規范性文件的“立改廢”進程。二是推進能源依法治理。推進法治政府建設，構建政企聯動、互為支撐的能源普法新格局，創新行政執法方式，暢通行政復議和行政訴訟渠道。三是創新能源科學管理和優化服務。進一步轉變政府職能，簡政放權、放管結合、優化服務，著力打造服務型政府。發揮能源戰略規劃和宏觀政策導向作用，集中力量辦大事。強化能源市場監管，提升監管效能，促進各類市場主體公平競爭。

3.統籌安全與發展，進一步深化重點領域關鍵環節改革

推進能源綠色低碳轉型，是實現碳達峰碳中和目標的關鍵，展望2022年，應著力推進以下重點改革任務和機制建設。

深化電力體制改革。持續放開競爭性環節電價，持續放開配售電業務，持續放開發用電計劃，持續開放電網公平接入，持續完善主輔分離，持續完善輸配電價監管體系，推進電力市場運營機構規范運行，推動建設統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。

深化油氣體制改革。完善油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制機制，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，促進保障油氣安全穩定供應，把能源飯碗牢牢掌握在自己手上。

建立健全安全與發展協同制度體系。著重建立能源供需預測預警、煤炭清潔開發利用、煤電清潔高效轉型、油氣清潔高效利用、煤電油氣運協同發展等機制。

能源改革，久久為功。2022年必須堅持穩中求進，必須堅持先立后破，必須加強統籌協調，必須堅持系統觀念。

轉載自：中國電業

原標題：《能源改革：回顧和展望》

作者：馮升波（中國宏觀經濟研究院能源研究所能源系統分析研究中心主任、研究員）